加强基层医疗卫生体系建设，是关系群众生命健康、生活幸福的重要民生工程，是“十四五”期间，深化“健康三河”战略的重要内容。按照市政协总体安排，将“加强我市农村基层医疗卫生体系建设”列为重点调研课题，由市政协张凤伶副主席带队，教科卫体委员会成立专题调研组，采取实地考察、协商座谈等形式，深入调研、查找问题、寻求对策，在此基础上形成了一些建议，供市委、市政府决策参考。

一、基本情况

近年来，在全国深化医改的大背景下，围绕医改总要求，我市以满足农村居民医疗卫生服务需求为重点，制定出台相关政策，加大财政投入力度，基层医疗卫生机构软硬件设施和综合服务能力均有不同程度的提升，基本建立起以市级医院为龙头、镇卫生院为枢纽、村卫生室为网底的农村三级医疗预防保健服务网络。

一是着眼全局性，汇聚了齐抓共管的工作合力。出台了《三河市基层卫生综合服务能力“双提升工程”实施意见》、《三河市推进乡镇卫生院与村卫生室一体化管理工作实施方案》等文件，确定了当前和今后一个时期基层医疗卫生工作的目标任务和工作措施，动员各方力量积极参与，构建了党委领导、政府推动、卫健主抓、部门配合的良好工作格局。2021年更是将基层卫生健康工作列入“二十项重大民生工程”之一，成立专班予以全力推进。

二是立足基础性，夯实了全域覆盖的发展根基。累计投入2.8亿元用于镇卫生院、村卫生室整体环境改造提升；投入1.3亿元购置基层医疗设备。燕郊镇、齐心庄镇卫生院已达到社区医院推荐标准，其他镇卫生院和村卫生室全部实现标准化建设。落实财政投入补助政策，将经常性收支差额补助纳入财政预算，统筹安排基本建设和设备购置等发展建设经费，保障了农村医疗卫生机构正常运转。

三是注重保障性，健全了利民惠民的运行机制。实行城乡一体的城乡居民基本医疗保险制度，推行向基层倾斜的差异化医保支付政策。扎实做好家庭医生签约服务，服务人群覆盖率达到30%以上，老、孕、童、残及慢病和精神障碍患者等重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。建档立卡贫困人口和计划生育特殊家庭的签约服务实现全覆盖。全面推行中医药服务，所有镇卫生院均建立国医堂。

四是突出协调性，增强了城乡联动的发展活力。建立了以市医院、中医院为主体单位，以镇卫生院为成员单位的紧密型医联体。建立了区域远程影像诊断中心、区域远程心电诊断中心和分级诊疗服务平台，延伸电子病历系统、家庭医生签约系统、乡村一体化管理系统，形成了卫健信息“一张网”。全面落实镇村卫生一体化管理，实行人员、财务、药械、绩效考核等“十统一”管理，有力推动了村卫生室各项工作规范有序开展，村级管理得到不断增强。

二、存在的主要问题

我市农村基层医疗卫生体系总体上取得了长足发展，建立了具有较高就医可及性的服务网络，尤其基本公共卫生服务工作进程明显加快，工作方法不断创新，服务能力不断增强，而基本医疗服务相对弱化，距离农村居民就医需求还存在较大差距和不足：

（一）专业技术人员匮乏，医护人员数量不足。从镇级来看，全市卫生院医护人员总编制370名，目前在编314名，空编56名，医务人员短缺问题较为突出，尤其年轻技术骨干严重缺乏，全科医师力量薄弱，外科等专业人员紧缺，人才梯队断层，35岁以下专业技术人员仅占23.9%.虽然聘用了临时人员用以补充不足，但临聘人员流动性较大、队伍不稳。在职医护人员基本上都是身兼多职，既缺少专业科研课题、晋升职称难，又缺乏科学有效的绩效奖金分配机制，工作积极性难以调动。从村级来看，由于待遇低、职业发展机会少、入编政策落实难，招收的183名大学生村医相继有56人辞职去民营医院任职，人才流失比较严重；村医老龄化问题严重，389名村医中60周岁以上的有151人，占比达39%.

（二）内生动力不足，服务功能弱化。近几年，我市二、三级医院发展迅速，民营医院遍地开花，门诊业务和住院率持续增长，许多私人诊所也凭着药品供应灵活、经营方式多样，在技术、服务等方面超过了镇卫生院。而镇卫生院受技术骨干流失、手术分级管理、基本药物制度等影响，执业范围和用药受限，“大病看不了，小病没有药”的现象比较突出，自身又缺乏特色业务，在医疗市场的激烈竞争中处于“上压下挤”的被动局面，加之相当多的医疗力量投入到疫情防控、公卫服务等硬性任务中，弱化了卫生院的基本医疗服务职能，门急诊人次、住院人次和医疗收入逐年下滑。

（三）发展契合度不高，医联体“联体不连心”。我市虽然成立了2家医联体，但由于分工协作机制不够健全，政策供给与医联体建设契合度不高，成员单位“联体不连心”的问题较为突出。一方面，医联体建设需要依靠医保支付来进行利益共享，但“金字塔”型的就诊秩序尚未形成，镇卫生院医保住院病人逐年减少，医保政策的导向性作用发挥不充分。另一方面，医联体建设对于医疗机构的病种科目、服务范围、业务机构等方面的要求落实不到位，缺乏统一的双向转诊服务流程，普遍存在着二级医院“高低通吃”、镇卫生院重治疗轻预防的现象，造成成员单位之间难以做到服务同质、责任共担、利益共享、管理统一。

（四）分级诊疗障碍多，双向转诊推进难。一是推进分级诊疗的体制机制不健全。主要是相关政策措施和配套细则不完善，向上或者向下转诊标准不明确，“上转多、下转少”，造成双向转诊比例不协调。二是资源统筹不到位。缺乏全市统一的全市医疗资源信息平台，健康档案、电子病历在不同医疗机构之间还未实现信息共享，限制了资源利用的最大化，制约了双向转诊之间的联系。三是市级放不下、基层接不住。主要表现为二三级医院门诊部门庞大、功能过于宽泛，提供了很多应由卫生院提供的服务，竞争强、协作差；而多数镇卫生院设备不足、人才匮乏、检查手段单一，且受药品采购目录影响，基层所用药种类与二级以上医院用药不能衔接，基层首诊、承接转诊打了折扣，“高层能转、基层能接”的局面尚未形成。四是对分级诊疗的宣传不够。农村居民对分级诊疗的目的、意义了解不深，对转诊流程、医保差别报销政策知晓率不高，“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”任重道远。

三、意见建议

完善农村医疗卫生服务体系直接关系农村居民切身利益，建议站在“推动北三县与通州区一体化高质量发展”的高度，将做好基层卫生健康工作作为健康三河的重中之重，以农村居民的期盼为出发点和落脚点，综合施策，精准发力，推动基本医疗服务能力和基本公共卫生服务能力双提升，加快形成与农村居民需求和经济社会发展相适应的新型农村医疗卫生服务体系，用心用情用力铺好农村居民的健康路。

（一）筑牢服务网底，在优化体系链条上再深化。要加强顶层设计，整合城乡卫生资源，在做好基本医疗服务的基础上，统筹抓好疫情防控和基本公卫各项工作，构筑起市镇村三级齐抓共管、上下贯通联动的医疗卫生服务网络，把链条优化，把网底筑牢，把基础夯实。一是做强市级。积极与北京及通州、顺义、平谷区等医疗机构进行对接，吸引北京优质医疗资源与我市医疗机构开展合作，在医疗服务、人才培养、学科建设、远程会诊、双向转诊、重点科室建设等方面进行合作，全方位提升市级医院服务能力。二是做活镇级。按照一般镇、重点镇（各镇区位）及服务人口数量增减预期，以长远发展的眼光来确定农村各类医疗卫生机构的规模、职能和布局，给予不同的补助标准和扶持政策，避免重复建设，使有限医疗卫生资源发挥最大效能。以完善功能、资源重组和机构转型升级为重点，分类指导、合理规划设置中心卫生院和一般卫生院，把规模较大、医疗服务能力较强的中心卫生院打造成市域医疗服务次中心，构建农村地区30分钟重点疾病救治服务圈，实现“常见病不出镇”。对服务辐射人口较少、业务量不大、运行困难、重复建设、类别一致的医疗卫生机构，可根据实际情况进行资源整合和调整。定点扶持和对口帮扶边远乡镇卫生院建设，坚持“输血”、“补血”、“造血”相结合，逐步改变边远乡镇卫生院面貌。三是做稳村级。持续完善以中心村卫生室为主体、一般村卫生室和服务点为补充的村级医疗卫生服务网络，构建15分钟健康服务圈，为农村居民提供便利可及的医疗服务，实现“小病不出村”。完善规章制度，规范医疗秩序和流程，加强对村医从业行为的规范化管理和业务培训，提升业务能力、奉献意识和医德修养，全力建设一支精干、强大、稳定的乡村医生队伍。

（二）激发服务活力，在补齐人才短板上再攻坚。人才队伍是加强农村医疗卫生服务体系建设的核心，也是目前制约发展的短板弱项。要结合农村实际，以改革激发活力，以培养提升能力，加快建设一支人员充足、品德高尚、技术精湛、服务优良的农村医疗卫生队伍。一是招聘引进充实一批。改进完善农村医疗卫生人员招聘引进办法，制定出台优惠政策，简化招录手续，加大公共卫生服务专业人才引进力度，吸纳大中专院校毕业生特别是取得职业资格的人员下乡服务。建议积极与省内医学院对接，从本地有意愿到农村卫生室工作的高中、高职、初中毕业生中择优选取，推荐到医学院校定向培养，并签订定向就业协议书，学习期满后到农村卫生室工作，以逐步补充村医数量，解决基层医技人员年龄梯次不合理的问题。二是岗位培养提升一批。继续大力推进全科医生培养工程，建设“一专多能”的全科高素质卫生技术队伍。加快建立住院医师规范化培训制度，对现有医护人员分期分批进行正规化培训，改变培训模式，根据乡镇卫生院的实际需求设立培训项目，增加针对农村的常见病、多发病以及各种慢性病、突发事件应急等内容，通过培训真正提高基层医卫人员技能。三是双向交流支持一批。实施有效的政策调控，以学科建设和人才培养为重点，建立医联体内部人员统筹使用、对口帮扶机制，推动基层人员到上级医疗机构进修和岗位培养，通过实施轮岗、基层挂职等方式，促进市级人才下沉镇村“传帮带”和开展医疗服务，实现人才资源在全市范围内合理配置。四是提高待遇稳定一批。完善市镇村一体化管理体制机制，统筹平衡基层医疗卫生机构与市级公立医院绩效奖金水平，积极探索基层医疗卫生机构将医疗服务收入盈余部分的一定比例纳入绩效工资分配范围，实行多劳多得，激发医护人员工作积极性，增强岗位吸引力。对长期在偏远乡村的医护人员要在待遇上给予倾斜，增加相关补助津贴项目，逐步完善村医养老保险制度，稳定基层队伍。

（三）推进服务升级，在丰富供给体系上再创新。要精准对接农村居民健康需求，创新方式，拓展领域，努力提升供给体系对农村居民健康需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环，努力为农村居民提供便利可及的全生命周期卫生与健康服务。一是打造“特色专科”。借力上级医院优质人员、设备与技术下沉的“精准帮扶”，在巩固发展全科医疗建设的基础上，每个卫生院结合自身实际扬长避短、量体裁衣建设重点专科，在原有基础上以特色专科建设为切入点，培育和扶植一批适合基层开展的特色服务项目，围绕专科，做大做强，成为医院的一个品牌。如李旗庄卫生院可以打造精神疾病预防治疗特色专科、齐心庄镇卫生院可以打造口腔医疗服务特色专科、迎宾北路卫生服务中心可以打造针灸按摩理疗特色专科等，实现“人有专长，院有特色”，逐步形成特色鲜明的医疗服务品牌，以适应基层群众的多样化就医需求，构建基层与上级医院功能互补、差别化发展的格局。同时，要学习借鉴其他地区成功做法和先进经验，进一步解放思想、开阔视野、明晰思路。如被新华社评为“超级乡镇医院”的浏阳市社港医院，坚持走专科特色发展之路，致力打造湘赣边区专科特色品牌医院。通过骨伤名医坐诊带动特色科室建设，年门诊量超37万人次，2019年收入3.2亿元，成功谱写了“三湘乡镇第一院”的传奇。全镇户籍人口不足五万，而社港医院每年带来的流动人口近百万人次。镇里围绕社港医院形成了住宿、餐饮、交通、中草药种植、护理等配套产业链，“一家乡镇医院带活了一个乡镇”已经在社港成为共识。社港卫生院的经验表明，办好有特色的乡镇卫生院，有利于激活乡镇发展内生动力，为乡村振兴赋能。二是提供多元化服务。推行乡村“流动医院”“流动门诊”“流动药房”等模式，主动上门服务；做实家庭医生签约服务，既提供健康咨询、用药指导等个性化服务，又做好转诊患者医院预约、就诊、住院等延伸服务，当好百姓的“健康守门人”；支持有条件的卫生院与养老机构联合，开展医养结合型老年护理和康复项目，更好地满足老龄化社会的现实需求。三是加快信息化赋能。按照“互联网+医疗健康”模式，推进远程诊断医疗系统建设，尽快覆盖所有镇级卫生院和中心村卫生室，实现“基层检查、上级诊断”，方便农村居民就近就医；加快全民健康信息平台建设，推进基本公共卫生、家庭医生签约服务同医疗业务系统互联互通、信息共享，建成全生命周期电子健康档案，打造医疗健康服务“升级版”。

（四）强化服务保障，在医联体建设上再突破。整合全市各级各类医疗资源，在做好公立医院医联体建设的同时，积极探索公立医院与民营医院之间“联”、医与医、医与护、医与养之间“联”等多种形式的医联体，做到资源共享、优势互补。一是完善各项机制，规范制度流程。要树立“一盘棋”思想，建立医联体内部“目标明确、权责清晰、切实可行、公平有效”的长效运行管理机制，特别要建立科学的利益分配制度和工作章程，在“分工合作”上下功夫，做到成员单位互相支撑、互有响应。要推动医联体在发展规划、资源配备、诊疗标准、绩效考核等方面的统一管理，变竞争关系为合作关系，并通过建立医学影像中心、检查检验中心、后勤服务中心等实现资源共享，提升医疗服务效率和质量。在此基础上，要定期对医联体的管理模式、运行机制、激励约束机制进行监测和评估，不断健全管理制度、优化服务流程，实现医联体的持续健康发展。二是推动资源下沉，夯实分级诊疗基础。要通过专科共建、临床带教、业务指导、在岗人员双向交流等形式，推动市级优质医疗资源和特色服务项目下沉到基层医疗机构，尤其市级医院专家要有序流动，做到“患者不动，医生动”，实现优质资源利用最大化，同时在统一质控标准、确保医疗安全的入财政预算。其次，要建立完善双向转诊基本流程，制定合理的转诊流程和相关制度，运用医保差别化支付、拉开价格差距、强化转诊服务平台建设等手段，使医保报销政策适当向镇、村两级倾斜。再次，要采取多种形式宣传分级诊疗政策，进一步完善基层医疗卫生机构的软硬件建设，引导群众在基层首诊、树立科学就医理念。